João Alberto Graça*
A grande questão não é apenas quem deve tributos. O verdadeiro desafio está em identificar quem transforma a inadimplência em estratégia permanente de mercado e em definir como o Estado pode reagir sem romper as garantias constitucionais que sustentam o próprio ambiente de negócios.
O tema do devedor contumaz, por anos restrito ao debate acadêmico e institucional, finalmente ingressou no plano normativo com a edição da Lei Complementar nº 225, de 8 de janeiro de 2026. A norma introduziu, de forma expressa, a figura do contribuinte que estrutura seu modelo de negócio com base no não pagamento reiterado de tributos. A regulamentação posterior, por meio da Portaria Conjunta RFB/PGFN nº 513, de março de 2026, conferiu operacionalidade ao instituto, permitindo sua aplicação concreta no âmbito federal.
O novo regime não surge isolado. Ele se ancora em pilares tradicionais do sistema tributário brasileiro, como o Código Tributário Nacional, a Lei de Execução Fiscal e os mecanismos de regularização previstos na legislação vigente. Ao mesmo tempo, dialoga com outros campos normativos, especialmente quando seus efeitos alcançam a esfera concorrencial e o acesso a contratações públicas.
Sob a ótica econômica, há um mérito evidente na iniciativa. Durante anos, setores inteiros conviveram com agentes que não eram mais eficientes, mas apenas mais agressivos no uso do passivo tributário como forma de financiamento. Essa distorção comprometeu a concorrência, penalizou empresas regulares e afetou a formação de preços. Ao diferenciar o inadimplente eventual do devedor estratégico, o Estado sinaliza uma mudança relevante: não se pode tratar de forma idêntica quem enfrenta dificuldades reais e quem se vale da inadimplência como vantagem competitiva.
Além disso, o novo modelo tende a aprimorar a atuação da administração tributária. Ao permitir uma seleção mais qualificada de risco, desloca-se o foco repressivo para contribuintes com maior potencial de dano ao erário e ao mercado. Em tese, isso aumenta a eficiência da cobrança e racionaliza o uso de recursos públicos.
Esse avanço, contudo, não ocorre em um vácuo econômico. O Brasil atravessa um período de elevado estresse financeiro, com recordes recentes de recuperações judiciais e aumento expressivo do endividamento empresarial e pessoal. Grandes grupos econômicos enfrentam crises relevantes, e setores inteiros operam sob pressão. Nesse contexto, a linha que separa o devedor estratégico do contribuinte em dificuldade pode se tornar perigosamente tênue.
É justamente nesse ponto que emergem os riscos constitucionais. O primeiro deles diz respeito ao devido processo legal. A qualificação como devedor contumaz não é neutra: ela produz efeitos concretos e potencialmente severos sobre a atividade empresarial. Por isso, não pode resultar de presunções amplas ou de critérios meramente quantitativos.
Há também uma tensão evidente com princípios como a livre iniciativa, a proporcionalidade e a vedação de excesso. Nem toda dívida elevada decorre de fraude, assim como nem toda reiteração configura comportamento abusivo. Empresas em crise, contribuintes envolvidos em disputas jurídicas legítimas ou inseridos em contextos setoriais adversos não podem ser automaticamente equiparados a estruturas deliberadamente orientadas ao inadimplemento.
Outro ponto sensível é a aproximação com as chamadas sanções políticas em matéria tributária. Sempre que o Estado utiliza restrições indiretas como limitações ao funcionamento, à contratação ou ao acesso a benefícios, para induzir o pagamento de tributos, cria-se uma zona de atrito constitucional. A legitimidade do novo regime dependerá, em grande medida, de sua aplicação criteriosa, individualizada e devidamente fundamentada.
O universo de contribuintes potencialmente atingidos tende a ser reduzido em número, mas altamente relevante em impacto econômico. Trata-se de um instrumento desenhado para poucos, mas poucos capazes de distorcer mercados inteiros. Essa característica reforça a necessidade de calibragem técnica: quanto mais excepcional a medida, mais rigoroso deve ser o filtro jurídico.
Nesse cenário, há espaço claro para aperfeiçoamento legislativo. É essencial refinar os critérios que definem a contumácia, distinguindo com maior precisão o devedor eventual, o contribuinte em dificuldade e o agente estratégico. Também se impõe o fortalecimento das garantias procedimentais, com contraditório efetivo, ampla defesa e decisões devidamente motivadas.
Outras medidas relevantes incluem a previsão de hipóteses objetivas de exclusão, como recuperação judicial, crise setorial comprovada ou adesão regular a programas de parcelamento, além da integração do modelo repressivo com instrumentos de conformidade fiscal. Transparência institucional também será fundamental, com divulgação periódica de dados que permitam avaliar os resultados da política pública.
No fundo, o debate revela uma questão mais ampla: a necessidade de equilibrar eficiência arrecadatória e segurança jurídica. A lei do devedor contumaz nasce de um diagnóstico correto: o sistema tributário não pode premiar quem transforma o não pagamento em estratégia empresarial. Mas seu sucesso não dependerá da força do discurso, e sim da precisão de sua aplicação.
Mais do que combater um rótulo, será necessário demonstrar, caso a caso, quem efetivamente se enquadra nessa condição. Sem esse cuidado, o instituto corre o risco de ampliar a litigiosidade e gerar insegurança, substituindo uma distorção antiga por uma nova.
Se bem aplicada, a nova disciplina pode fortalecer a concorrência leal, valorizar o contribuinte regular e sofisticar a política fiscal brasileira. Se mal conduzida, poderá apenas expandir o poder punitivo sob o verniz da modernização e, com isso, fragilizar exatamente aquilo que pretende proteger: a confiança no Estado de Direito.
*João Alberto Graça é advogado, membro do Conselho de Contribuintes e Recursos Fiscais do Estado do Paraná indicado pela FETRANSPAR, especialista em Direito Tributário pelo IBET/SP, doutorando em Direito Tributário Internacional pela Universidad Castilla La Mancha em Toledo – Espanha, especialista em Direito dos Negócios Internacionais pela UFSC/SC e pela Universidad Complutense de Madrid – Espanha.
